4 294 hectares constructibles vides au Luxembourg : quels terrains, et où sont-ils ?

Il reste 4 294 hectares de terrain constructible pour l'habitat non bâtis au Luxembourg, selon la Note 32 de l'Observatoire de l'habitat (juillet 2023, données 2022). Le chiffre circule depuis trois ans, mais il pose une question naïve que l'on esquive souvent : de quoi s'agit-il au juste, des champs, des forêts, des jardins ? Réponse, notes et rapports à l'appui : de terrains déjà prêts, situés là où la demande est la plus forte, et détenus pour l'essentiel par des particuliers qui n'ont aucune raison pressante de bâtir.

Un terrain « constructible » n'est pas un champ à convertir

Le mot prête à confusion. Les 4 294 ha recensés par l'Observatoire ne sont pas des parcelles agricoles ou boisées en zone verte qu'il faudrait reclasser pour pouvoir y construire. Ce sont des terrains déjà inscrits comme constructibles dans les plans d'aménagement général (PAG) des communes, et uniquement dans deux catégories : les zones d'habitation et les zones mixtes. On peut y bâtir des logements aujourd'hui, sans modifier un seul plan.

Ce recensement n'est pas une estimation. Il provient du programme Raum+, conduit par l'Observatoire de l'habitat et le LISER avec le Département de l'aménagement du territoire (DATer), qui croise depuis 2004 les photographies aériennes de l'Administration du cadastre et de la topographie, le plan cadastral numérisé (PCN) et les PAG communaux.

Cette précision change le débat. Aux partisans d'un élargissement des périmètres d'agglomération, les données Raum+ opposent un constat que le ministre de l'Aménagement du territoire de l'époque a reconnu publiquement en présentant l'étude.

Il n'est pas nécessaire d'agrandir les périmètres de construction. La conclusion de cette analyse est assez frappante.

Le potentiel situé à l'intérieur des zones déjà constructibles suffit, d'après le gouvernement, à couvrir les besoins en logements des prochaines décennies. Le LISER l'a traduit en unités : jusqu'à 161 500 logements, selon l'estimation d'Antoine Paccoud reprise dans la Note 32, quand le besoin théorique calculé par le STATEC est de l'ordre de 6 000 logements par an. Ce qu'une telle offre ferait aux prix est l'objet d'un autre article ; reste à comprendre pourquoi ces terrains ne sortent pas de terre.

4 294 ha

Quatre familles de terrains, quatre horizons de mobilisation

L'Observatoire classe chaque parcelle selon ce qu'il faut accomplir, administrativement, avant d'y poser une première pierre. Il en ressort quatre familles très inégales.

Famille de terrains	Horizon de mobilisation	Part du potentiel
Baulücken (dents creuses)	Court terme : simple autorisation de bâtir	~33 %
Zones « nouveau quartier » (PAP NQ)	Moyen terme : plan d'aménagement particulier à élaborer	~27 %
Zones d'aménagement différé	Long terme : levée du différé par la commune	~14 %
Autres (zones mixtes, équipements)	Variable ; 75 % des zones mixtes utilisables pour le logement	~26 %

Les dents creuses : un tiers du potentiel, prêt à bâtir

Les Baulücken, ou dents creuses, représentent environ un tiers du potentiel. C'est le cas le plus simple : un terrain vide entre deux constructions, dans un quartier déjà bâti, avec route, eau, électricité et égouts en limite de parcelle. L'Observatoire parle de « disponibilité nette » et de terrains « mobilisables à court terme » : une autorisation de bâtir suffit, sans plan d'aménagement particulier. Les notes successives de l'Observatoire chiffrent ces dents creuses entre 618 et 941 ha, selon le millésime et le périmètre retenu.

Le blocage n'est donc ni technique ni réglementaire. Il est dans la propriété. D'après le rapport d'analyse de l'Observatoire consacré aux propriétaires de Baulücken, 75 % de ces terrains appartiennent à des personnes privées et 6 % seulement à des acteurs publics. Et lorsque Raum+ interroge les communes sur les intentions des propriétaires, celles-ci estiment que 60 % d'entre eux, seulement, souhaitent construire ou vendre. Les autres gardent leur parcelle, parfois comme jardin, souvent comme réserve de valeur.

Les nouveaux quartiers : plus vastes, plus lents, plus concentrés

Deuxième famille, environ 27 % du potentiel : les terrains classés en zone « nouveau quartier », soumis à un plan d'aménagement particulier (PAP NQ). Ce sont des parcelles plus grandes, en bordure du tissu bâti, le plus souvent des prairies ou des terrains vagues. Il faut élaborer un PAP, le faire approuver, puis viabiliser : l'Observatoire les juge mobilisables à moyen terme. C'est aussi la famille où la propriété est la plus concentrée : ces grandes parcelles sont fréquemment détenues par les plus gros propriétaires fonciers et par des groupes immobiliers, qui les conservent en portefeuille. La structure de cette propriété, documentée par la Note 32, fait l'objet d'un article distinct.

Le différé et le reste

Les zones d'aménagement différé, 14 % environ, sont des terrains que la commune a volontairement mis en attente : constructibles sur le papier, mais dont l'urbanisation est reportée jusqu'à une décision du conseil communal. Leur horizon est le long terme. Le solde, environ 26 %, regroupe les zones mixtes et les zones d'équipements publics. Il ne faut pas l'écarter : l'Observatoire estime que 75 % de la superficie des zones mixtes peut accueillir du logement.

Sur 4 294 ha, un tiers est donc constructible immédiatement, un peu plus d'un quart demande un plan d'aménagement, et la fraction réellement gelée par une décision publique se limite à 14 %.

Un tiers des réserves est déjà artificialisé

Second malentendu : l'idée que mobiliser ces terrains reviendrait à bétonner la campagne. En juillet 2023, en présentant l'actualisation Raum+, le gouvernement a précisé qu'environ un tiers des surfaces recensées, soit près de 1 900 ha, était déjà artificialisé. Il s'agit de friches urbaines et industrielles et de surfaces destinées à changer d'affectation : anciens sites industriels, zones commerciales abandonnées, parkings, bâtiments à démolir.

~1 900 ha

Le portail de l'aménagement du territoire définit la friche comme un terrain qui a « perdu sa fonction, sa vocation » et qui « peut être réaffecté ». Construire sur ces surfaces n'entraîne aucune consommation supplémentaire de sol : on réutilise ce qui a déjà été imperméabilisé.

L'argument vaut aussi pour les dents creuses. Combler un vide entre deux maisons ne crée ni route ni réseau supplémentaires ; cela réduit le mitage et limite la pression sur les terres agricoles situées au-delà du périmètre. Pour qui se soucie de sol et de biodiversité, densifier l'intérieur des zones constructibles est la voie la moins coûteuse. Les 4 294 ha ne sont pas en tension avec les objectifs environnementaux du pays ; ils en sont plutôt la condition.

Des terres agricoles en zone constructible, et une exemption fiscale

Une partie des réserves, en revanche, est bel et bien cultivée : certaines parcelles classées en zone d'habitation ou mixte restent exploitées en agriculture ou en viticulture. Rien ne l'interdit. Mais leur valeur n'a plus grand-chose à voir avec le rendement d'une prairie. D'après le STATEC, cité par la Note 32, le prix des terrains à bâtir a augmenté de 136,5 % entre 2010 et 2021, contre 107,4 % pour les logements en construction. Un propriétaire qui cultive un terrain constructible voit ainsi sa parcelle s'apprécier chaque année sans engager le moindre chantier. Le rapport d'analyse n°19 de l'Observatoire (octobre 2025) signale un repli d'environ 15 % des prix des terrains en 2023-2024, qui n'efface qu'une fraction de cette hausse.

C'est précisément la situation que l'impôt à la mobilisation de terrains (IMOB) est censé corriger. Le projet de loi 8082, déposé en 2022, a été scindé en juillet 2025 après vingt-deux oppositions formelles du Conseil d'État : le volet 8082A porte la réforme de l'impôt foncier et l'IMOB, tandis que la taxation des logements vides a été détachée. Dès l'examen en commission de juillet 2025, le texte exemptait les terrains déjà affectés à des activités agricoles ou viticoles existantes, hors localités d'intérêt particulier pour l'aménagement du territoire. Improof.lu critique cette exemption : une part importante des terrains constructibles échapperait ainsi à l'IMOB.

L'amendement gouvernemental du 12 novembre 2025 confirme l'orientation. Il exempte de l'IFON (le nouvel impôt foncier) et de l'IMOB les terrains affectés, lors du premier exercice, à des activités agricoles ou viticoles existantes. Le Conseil d'État a rendu son avis le 3 février 2026. Au 2 juillet 2026, le projet était toujours en commission, sans vote en séance publique, et son entrée en vigueur est désormais envisagée autour de 2028.

Autrement dit, l'outil fiscal conçu pour faire sortir les terrains agricoles de leur statut de réserve de valeur les exempte, et ne mordra de toute façon pas avant le milieu de la prochaine décennie. Le détail de la fiscalité foncière et les recommandations de l'OCDE sont traités dans l'article Qui possède le foncier constructible.

Où sont les terrains : là où la demande est la plus forte

Dernière idée reçue : ces terrains seraient perdus au fond de l'Oesling, loin des emplois. Les données disent le contraire. Le potentiel se concentre dans les communes les plus chères et les plus demandées du pays.

Luxembourg-Ville d'abord. Selon la Note 22 de l'Observatoire (potentiel foncier 2016), la capitale disposait de 335 ha de terrains disponibles pour l'habitat, soit 11,8 % du potentiel national. C'est à la fois la commune la plus chère du pays, 11 569 €/m² au premier trimestre 2026 d'après Immotop.lu, et celle qui détient le plus grand stock de foncier en attente. Autour d'elle, la ceinture du Centre et le Sud : Niederanven, Strassen, Käerjeng, Sanem et Dudelange figurent parmi les communes aux plus grandes surfaces disponibles.

335 ha

Cette géographie recoupe celle de la construction réelle, telle que la compte la note de l'Observatoire sur le développement résidentiel (octobre 2024), reprise par Le Quotidien.

Territoire	Logements construits 2004-2022
Par région d'aménagement
Agglomération Centre	24 972
Communes « endogènes »	22 131
Région Sud	16 386
Nordstad	1 784
Communes les plus actives
Luxembourg-Ville	9 238
Differdange	2 160
Sanem	1 903
Esch-sur-Alzette	1 878
Mamer	1 251
Hesperange	1 189

Le programme directeur d'aménagement du territoire désigne seize centres de développement et d'attraction (CDA), censés absorber l'essentiel de la croissance. Ils réunissent 27,9 % des terrains disponibles, soit 793 ha (Note 22, données 2016). Mais la répartition est très déséquilibrée : Luxembourg-Ville concentre à elle seule plus de 42 % de ce total. Les quinze autres CDA se partagent le reste, une trentaine d'hectares chacun en moyenne, à peine plus que la moyenne nationale de 27 ha par commune.

Le paradoxe du Nord

Le Nord du pays illustre l'inverse. Le foncier y est nettement moins cher, mais les emplois sont ailleurs. D'après les prix par canton publiés par l'Observatoire de l'habitat, un appartement en construction se vend 11 793 €/m² dans le canton de Luxembourg contre 6 718 €/m² dans le Nord ; une maison coûte en moyenne 1 265 000 € dans le canton de Luxembourg, 78 % de plus que dans le Nord. Un hectare disponible à Niederanven ou à Strassen ne vaut donc pas un hectare à Wiltz, ni en prix ni en effet sur la pénurie : ce sont les terrains vides du Centre et du Sud qui pèsent.

Les données d'Immovalu confirment ce gradient. Le prix médian demandé à la vente est aujourd'hui de 8 140 €/m² sur l'ensemble des annonces, avec de forts écarts entre communes ; les prix commune par commune sont consultables sur la page Villes.

Synthèse : 85 % du potentiel est mobilisable sans obstacle

Il manque une dernière pièce : la part des terrains réellement utilisables. Raum+ distingue les parcelles mobilisables sans obstacle juridique ou physique de celles soumises à des contraintes, comme un risque d'inondation ou une topographie difficile. Selon le gouvernement (novembre 2021), 85 % du potentiel est mobilisable directement ; les 15 % restants demandent des études préalables.

Critère	Part du potentiel
Nature des terrains (Observatoire de l'habitat, Notes 22 à 32)
Zones d'habitation et mixtes des PAG, déjà constructibles	100 %
dont dents creuses viabilisées, sans PAP	~33 %
dont zones « nouveau quartier », PAP à élaborer	~27 %
dont zones d'aménagement différé	~14 %
État du sol (gouvernement, actualisation Raum+, juillet 2023)
Déjà artificialisé : friches, sites à reconvertir (~1 900 ha)	~33 %
Mobilisabilité (gouvernement, novembre 2021)
Sans obstacle juridique ni physique	85 %
Soumis à contraintes (inondation, topographie)	15 %
Propriété des dents creuses (Observatoire, rapport d'analyse n°1)
Personnes privées	75 %
Acteurs publics	6 %

Ce n'est pas un problème de surface, mais de volonté

Reprenons la question de départ. Les 4 294 ha ne sont ni des champs à reclasser ni des forêts à défricher. Ce sont des terrains constructibles de plein droit : un tiers viabilisé et disponible sur simple autorisation, un tiers déjà artificialisé, 85 % sans obstacle physique ou juridique, et concentrés dans la capitale et sa périphérie, là où les prix sont les plus élevés du pays.

Ni la surface, ni la géographie, ni la réglementation n'expliquent donc la pénurie. Ce qui reste, c'est la décision de ne pas construire. Elle appartient aux propriétaires privés, qui détiennent la grande majorité de ces terrains et qui, année après année, bénéficient de leur hausse de valeur sans rien faire ; la fiscalité conçue pour changer ce calcul n'est pas votée et exemptera les terres cultivées. Choix rationnel pour chaque propriétaire, blocage collectif pour le pays. Savoir qui sont ces propriétaires est l'objet de l'article suivant ; mesurer ce que ce blocage coûte à ceux qui cherchent un toit, celui du dossier complet sur la crise du logement.