Qui possède le foncier constructible du Luxembourg, et pourquoi il ne se construit pas

Le Luxembourg dispose de 4 294 hectares de terrains constructibles vides, de quoi absorber plusieurs décennies de croissance sans toucher à un seul périmètre. Ils ne se construisent pas. Pour comprendre pourquoi, il faut regarder qui les détient, ce que leur conservation rapporte, et ce que l'impôt leur coûte : presque rien.

Trois mille personnes pour la moitié du potentiel privé

L'Observatoire de l'habitat a publié en juillet 2023 sa Note 32, actualisation des réserves foncières pour l'habitat. Les 4 294 hectares recensés en 2022 sont des parcelles déjà classées en zone d'habitation ou en zone mixte dans les plans d'aménagement général (PAG) des communes. Elles n'attendent aucune modification de périmètre. J'ai détaillé ailleurs ce que sont ces terrains et où ils se trouvent ; ici, la question est celle de leurs propriétaires.

La répartition par catégorie de détenteur est connue. Les personnes physiques possèdent 63,9 % du potentiel, les sociétés privées environ 20 %, les acteurs publics et parapublics 14,5 % (Note 32, juillet 2023). L'État et les communes, qui portent le discours sur la crise du logement, ne détiennent donc qu'un septième des terrains où l'on pourrait construire.

0,5 %

C'est à l'intérieur des personnes physiques que la concentration devient frappante. Selon la même Note 32, 3 447 individus, soit 0,5 % de la population, détiennent la moitié du potentiel en mains privées, 1 865 hectares. Les cent premiers propriétaires possèdent 360 hectares, 13,2 % du foncier des personnes physiques. Les mille premiers en détiennent entre 1 135 et 1 288 hectares selon la méthode de comptage, plus de 40 %. Moins de 3 % de la population détient un terrain constructible, quel qu'il soit.

Côté sociétés, dix groupes concentrent 47,9 % du foncier détenu par des personnes morales. Improof.lu, dans une analyse d'avril 2025 sur la financiarisation du foncier, estime les réserves des cinq plus grands promoteurs locaux à environ 500 millions d'euros chacune, et le patrimoine foncier constructible de chacun des cent premiers particuliers à quelque 30 millions d'euros. Ces montants sont des valorisations, pas des données cadastrales ; ils dépendent du prix de référence retenu.

L'OCDE a repris ces travaux dans son Étude économique du Luxembourg d'avril 2025. Sa synthèse retient que 0,15 % de la population détient plus de 45 % du foncier constructible. Le chiffre décrit la même réalité que le « top 1 000 » de l'Observatoire, avec un périmètre légèrement différent : mille personnes rapportées à quelque 670 000 habitants font 0,15 %. L'OCDE en tire des recommandations directes, sur lesquelles je reviens plus bas.

Détenteur	Part du potentiel
Répartition par catégorie (données 2022)
Personnes physiques	63,9 %
Sociétés privées	≈ 20 %
Acteurs publics et parapublics	14,5 %
Concentration parmi les personnes physiques
100 premiers propriétaires	360 ha (13,2 %)
1 000 premiers propriétaires	1 135 à 1 288 ha (> 40 %)
3 447 personnes (0,5 % de la population)	1 865 ha (50 %)
Concentration parmi les sociétés
10 premiers groupes	47,9 % du foncier des sociétés

Un héritage rural que rien ne pousse à vendre

Les données de l'Observatoire ne disent pas qui sont ces 3 447 personnes, et cet article ne les nommera pas. Elles en disent la forme. Le foncier constructible luxembourgeois est d'abord un foncier hérité. Les zones d'habitation des PAG ont été dessinées, au fil des révisions, autour de villages dont les terres appartenaient à des exploitations agricoles et à des familles installées de longue date. Quand le périmètre constructible s'étend sur une prairie, la prairie change de valeur, pas de propriétaire. L'Observatoire relève d'ailleurs que certaines parcelles classées constructibles restent exploitées en agriculture ou en viticulture (Note 32). Elles passent d'une génération à l'autre par succession, et rien n'oblige l'héritier à en faire quoi que ce soit.

Dans mes premières notes de travail, j'avais qualifié le Luxembourg de « pays féodal de base » : quelques familles, la majorité des terres, une présence ancienne dans la vie publique. L'expression est une perception, pas une donnée, et je la laisse de côté. Ce que les chiffres confirment est plus sobre et suffit : un petit nombre de patrimoines fonciers anciens, transmis plutôt qu'acquis, sans dette à rembourser et sans échéance. Un propriétaire qui a acheté à crédit doit rentabiliser ; un propriétaire qui a reçu peut attendre. Et attendre, au Luxembourg, a longtemps été le meilleur des placements.

Conserver a rapporté plus que construire

+136,5 %

Entre 2010 et 2021, le prix des terrains à bâtir a augmenté de 136,5 %, d'après les séries STATEC reprises dans la Note 32. Sur la même période, les coûts de construction ont progressé de 32,4 % et le prix des logements en construction de 107,4 %. Un terrain a donc pris plus de valeur que le logement qu'on aurait pu bâtir dessus, et quatre fois plus que ce qu'aurait coûté le bâtir. Pour un détenteur sans contrainte financière, l'arbitrage était simple : ne rien faire.

Cette rente explique le poids du foncier dans le prix final. Selon la Note 32, le terrain représente en moyenne 29,5 % du prix d'un logement neuf au Luxembourg, et 43,8 % à Luxembourg-Ville. Dans la capitale, près de la moitié de ce que paie un acheteur ne rémunère aucun travail de construction.

La correction de 2022-2024 a entamé cette rente sans l'annuler. Le rapport d'analyse n°19 de l'Observatoire (octobre 2025) mesure une baisse de 15 % du prix des terrains entre 2023 et 2024, y compris autour de la capitale. Les logements ont suivi la même pente : l'indice STATEC des prix a reculé de 16,3 % entre le troisième trimestre 2022 et le premier trimestre 2024. Depuis, la stabilisation : +0,1 % sur l'année 2025, +1,7 % sur un an au premier trimestre 2026 (Logement en chiffres n°19, mars 2026 ; rapport d'analyse n°25, juin 2026). Un propriétaire qui détenait son terrain en 2010 conserve une plus-value largement supérieure à 100 %. La baisse a refroidi les nouveaux acheteurs, pas les anciens détenteurs.

Le comportement des propriétaires de Baulücken, ces dents creuses déjà viabilisées au cœur des quartiers bâtis, le confirme. Elles représentent environ un tiers du potentiel national et sont à 75 % en mains privées. Interrogées dans le cadre de Raum+, les communes estiment que 60 % seulement de leurs propriétaires souhaitent construire ou vendre (Observatoire de l'habitat, rapport d'analyse sur les propriétaires de Baulücken). Quatre propriétaires sur dix d'un terrain prêt à bâtir, raccordé, situé entre deux maisons, n'ont pas l'intention de s'en servir. Aucune contrainte physique, juridique ou administrative ne l'explique.

Un impôt foncier vingt fois plus faible que la moyenne de l'OCDE

40 M€

Si conserver ne coûte rien, c'est que l'impôt foncier luxembourgeois repose sur des valeurs unitaires fixées en 1941 et jamais réévaluées depuis, ce que le dossier gouvernemental « Eng modern Grondsteier » reconnaît lui-même. Le cabinet ATOZ a chiffré l'écart en novembre 2022 : l'impôt foncier rapporte environ 40 millions d'euros par an à l'ensemble des communes. Aligné sur le poids moyen des impôts fonciers dans les pays de l'OCDE, il rapporterait 806 millions. Le rapport est de un à vingt. Détenir un terrain vide dont la valeur a plus que doublé en dix ans ne coûte, chaque année, qu'une somme symbolique.

L'OCDE, dans son Étude économique d'avril 2025, ne recommande pas seulement de relever cet impôt. Elle demande d'obliger les communes à sanctionner les permis de construire non utilisés, d'augmenter la densité résidentielle autorisée, de supprimer progressivement la déductibilité fiscale des intérêts hypothécaires, qui soutient la demande sans créer d'offre, et de financer directement les acquisitions foncières des bailleurs sociaux publics. Le résumé publié par le gouvernement le 24 avril 2025 reprend ces recommandations sans les commenter.

Le projet 8082 : quatre ans de navette, une entrée en vigueur vers 2028

Le gouvernement a bien un projet. Déposé en 2022, le projet de loi 8082 crée trois instruments : un impôt foncier réformé (IFON) assis sur des valeurs actualisées, un impôt à la mobilisation de terrains (IMOB) qui frappe les terrains constructibles laissés vides, et un impôt sur la non-occupation des logements (INOL). Son parcours résume la difficulté du sujet.

• 2022 : dépôt du projet de loi 8082 à la Chambre des députés.
• Avis du Conseil d'État : 22 oppositions formelles, un nombre inhabituel pour un seul texte.
• Juillet 2025 : scission en commission. Le volet impôt foncier et IMOB devient le projet 8082A ; le volet logements vides (INOL) est détaché.
• 12 novembre 2025 : amendements gouvernementaux, dont l'exemption des terrains affectés à des activités agricoles ou viticoles existantes.
• 3 février 2026 : nouvel avis du Conseil d'État.
• 2 juillet 2026 : le texte est toujours en commission, sans vote en séance publique. L'entrée en vigueur est envisagée autour de 2028.

Le barème de l'IMOB est progressif dans le temps, et c'est là que son ambition se mesure. L'exemple diffusé lors de la présentation du texte porte sur un terrain de six ares à Mersch.

Durée de détention du terrain vide	IMOB annuel
Années 1 à 5	0 €
Après 5 ans	260 €
Après 11 ans	3 900 €
Après 16 ans	12 900 €
Dès 20 ans	23 200 €

Rien n'est dû pendant cinq ans. La première annuité qui pèse n'arrive qu'après onze ans. Si le texte entre en vigueur en 2028, comme envisagé, et si le compteur part de cette date, aucun propriétaire ne paiera un euro avant 2033, et le barème n'atteindra son plein effet qu'au milieu des années 2040. Mes notes de travail mentionnaient un premier bulletin en 2030 et un taux plein en 2035 ; aucun document officiel ne confirme ce calendrier. Dans tous les cas, un terrain hérité aujourd'hui pourra rester vide une décennie de plus sans conséquence.

Les exemptions sont l'autre point faible. L'amendement gouvernemental du 12 novembre 2025 exonère d'IFON et d'IMOB les terrains affectés, lors du premier exercice, à des activités agricoles ou viticoles existantes, hors localités d'intérêt particulier pour l'aménagement du territoire. Improof.lu (avril 2025, puis mars 2026) y voit une faille majeure : une part importante des terrains constructibles vides est précisément exploitée en agriculture, et cette part échapperait à l'impôt tant que l'exploitation dure. Une prairie fauchée une fois l'an reste une prairie. Le think tank juge par ailleurs la progressivité du texte insuffisante au regard de la rente accumulée. Ces critiques relèvent d'une lecture du texte, pas d'une évaluation officielle ; je n'ai trouvé aucun chiffrage public de la part du potentiel qui serait exonérée.

Ce qui bloque, et pour qui

La fondation IDEA a résumé les options en mars 2026, dans une analyse relayée par LesFrontaliers.lu. Obliger à construire est jugé trop risqué politiquement. Exproprier coûterait trop cher, au prix actuel du foncier. L'impôt foncier est impopulaire. La densification est contestée par les riverains, selon un réflexe que les urbanistes anglo-saxons appellent BANANA, « Build Absolutely Nothing Anywhere Near Anything ». Chaque levier existe ; chacun heurte un groupe qui vote.

Les promoteurs n'ont pas non plus intérêt à un choc d'offre. Cinq d'entre eux détiennent des réserves d'environ 500 millions d'euros chacune (Improof.lu, avril 2025). Construire vite et beaucoup ferait baisser le prix de vente des logements et, mécaniquement, la valeur des réserves restantes. Le rythme optimal pour un détenteur de foncier est celui qui maintient les prix, et ce n'est pas celui qui répond au besoin théorique de 6 000 logements par an évalué par l'Observatoire de l'habitat. Partout où l'on a construit massivement, les loyers ont baissé ou cessé de monter ; c'est précisément ce qu'un détenteur de foncier cherche à éviter.

Reste l'électorat. Mes notes disaient « 80 % de propriétaires » ; le chiffre est faux. Eurostat (EU-SILC, indicateur ilc_lvho02) mesure 63,5 % de ménages propriétaires de leur logement en 2024, contre 72,4 % en 2022, une chute qui tient probablement à une rupture de série plus qu'à un basculement réel. Même à 63,5 %, une majorité nette des ménages résidents détient un logement dont la valeur dépend de la rareté. Un gouvernement qui ferait sérieusement baisser les prix affaiblirait le patrimoine de près de deux électeurs sur trois. Les frontaliers, qui occupent environ 47 % des emplois salariés (STATEC, premier trimestre 2026) et sont les premiers exclus du marché, ne votent pas aux législatives. L'équation électorale ne penche pas vers l'offre.

Le constat n'est pas nouveau. En 2012, le Premier ministre de l'époque l'avait formulé sans détour.

Est-ce vraiment nécessaire que ceux qui possèdent des terrains exploitent jusqu'à la dernière goutte de sang ceux qui en ont besoin ?

Quatorze ans plus tard, l'impôt foncier n'a pas changé, le projet qui devait le réformer est en commission, et les terrains vides de 2012 sont, pour la plupart, toujours vides.

Une pénurie qui arrange ceux qui pourraient la résoudre

Le Luxembourg n'a pas un problème de surface. Il a un problème de propriétaires. 4 294 hectares constructibles, mobilisables à 85 % sans obstacle physique ni juridique selon l'Observatoire, de quoi bâtir jusqu'à 161 500 logements selon le LISER, sont détenus pour l'essentiel par quelques milliers de personnes et quelques dizaines de sociétés qui n'ont aucune raison économique de s'en défaire. La fiscalité les y encourage. La réforme qui devrait les y contraindre n'entrera pas en vigueur avant 2028, ne mordra pas avant le milieu des années 2030, et ses exemptions en réduisent la portée. La crise du logement n'est pas une fatalité géographique ; c'est le résultat d'un équilibre où chacun des acteurs en mesure de la résoudre a intérêt à ce qu'elle dure.

Pour qui cherche un logement aujourd'hui, cela signifie que l'offre restera contrainte à moyen terme, et que les mouvements de prix viendront des cycles de taux, non d'un afflux de construction. Ce que je vois dans les données d'Immovalu, 33 749 annonces à la vente et un prix médian demandé de 845 000 €, c'est un marché qui se renégocie annonce par annonce. Les opportunités naissent de vendeurs pressés, pas d'un marché détendu, et la page Villes montre commune par commune où l'écart entre prix demandés et valeurs attendues est le plus large.