Wem Luxemburgs Bauland gehört, und warum darauf nicht gebaut wird

Luxemburg verfügt über 4 294 Hektar unbebautes Bauland, genug, um mehrere Jahrzehnte Wachstum aufzufangen, ohne einen einzigen Bauperimeter anzutasten. Gebaut wird darauf nicht. Um zu verstehen, warum, muss man sich ansehen, wer diese Flächen hält, was das Zurückhalten einbringt und was die Steuer sie kostet: fast nichts.

Dreitausend Personen für die Hälfte des privaten Potenzials

Das Observatoire de l'habitat (Wohnungsbeobachtungsstelle) hat im Juli 2023 seine Note 32 veröffentlicht, eine Aktualisierung der Baulandreserven für den Wohnungsbau. Die 4 294 im Jahr 2022 erfassten Hektar sind Parzellen, die in den allgemeinen Bebauungsplänen (PAG) der Gemeinden bereits als Wohn- oder Mischzone ausgewiesen sind. Sie warten auf keine Änderung des Perimeters. Was diese Flächen sind und wo sie liegen, habe ich an anderer Stelle beschrieben; hier geht es um ihre Eigentümer.

Die Verteilung nach Eigentümerkategorie ist bekannt. Natürliche Personen besitzen 63,9 % des Potenzials, private Gesellschaften rund 20 %, öffentliche und halböffentliche Akteure 14,5 % (Note 32, Juli 2023). Staat und Gemeinden, die den Diskurs über die Wohnungskrise tragen, halten also nur ein Siebtel der Flächen, auf denen gebaut werden könnte.

0,5 %

Innerhalb der natürlichen Personen wird die Konzentration frappierend. Laut derselben Note 32 halten 3 447 Personen, also 0,5 % der Bevölkerung, die Hälfte des Potenzials in privater Hand, 1 865 Hektar. Die hundert größten Eigentümer besitzen 360 Hektar, 13,2 % des Baulands der natürlichen Personen. Die tausend größten halten je nach Zählweise zwischen 1 135 und 1 288 Hektar, mehr als 40 %. Weniger als 3 % der Bevölkerung besitzen überhaupt ein Baugrundstück.

Bei den Gesellschaften vereinen zehn Gruppen 47,9 % des von juristischen Personen gehaltenen Baulands auf sich. Improof.lu schätzt in einer Analyse vom April 2025 zur Finanzialisierung des Bodens die Reserven der fünf größten lokalen Bauträger auf jeweils rund 500 Millionen Euro und das Baulandvermögen jedes der hundert größten Privateigentümer auf etwa 30 Millionen Euro. Diese Beträge sind Bewertungen, keine Katasterdaten; sie hängen vom zugrunde gelegten Referenzpreis ab.

Die OECD hat diese Arbeiten in ihrem Wirtschaftsbericht Luxemburg vom April 2025 aufgegriffen. Ihre Zusammenfassung hält fest, dass 0,15 % der Bevölkerung mehr als 45 % des Baulands besitzen. Die Zahl beschreibt dieselbe Realität wie die „Top 1 000“ des Observatoire, mit leicht anderem Zuschnitt: tausend Personen bezogen auf rund 670 000 Einwohner ergeben 0,15 %. Die OECD leitet daraus direkte Empfehlungen ab, auf die ich weiter unten zurückkomme.

Eigentümer	Anteil am Potenzial
Verteilung nach Kategorie (Daten 2022)
Natürliche Personen	63,9 %
Private Gesellschaften	≈ 20 %
Öffentliche und halböffentliche Akteure	14,5 %
Konzentration unter den natürlichen Personen
100 größte Eigentümer	360 ha (13,2 %)
1 000 größte Eigentümer	1 135 bis 1 288 ha (> 40 %)
3 447 Personen (0,5 % der Bevölkerung)	1 865 ha (50 %)
Konzentration unter den Gesellschaften
10 größte Gruppen	47,9 % des Baulands der Gesellschaften

Ein ländliches Erbe, das nichts zum Verkauf drängt

Die Daten des Observatoire sagen nicht, wer diese 3 447 Personen sind, und dieser Artikel wird sie nicht nennen. Sie sagen aber etwas über die Form. Luxemburgs Bauland ist zunächst ererbtes Land. Die Wohnzonen der PAG wurden im Laufe der Revisionen um Dörfer herum gezeichnet, deren Böden landwirtschaftlichen Betrieben und seit Langem ansässigen Familien gehörten. Wenn der Bauperimeter sich über eine Wiese ausdehnt, ändert die Wiese ihren Wert, nicht ihren Eigentümer. Das Observatoire merkt im Übrigen an, dass manche als Bauland ausgewiesene Parzellen weiterhin landwirtschaftlich oder weinbaulich genutzt werden (Note 32). Sie gehen durch Erbschaft von einer Generation auf die nächste über, und nichts verpflichtet den Erben, irgendetwas damit zu tun.

In meinen ersten Arbeitsnotizen hatte ich Luxemburg als „im Grunde feudales Land“ bezeichnet: einige Familien, der Großteil des Bodens, eine alte Präsenz im öffentlichen Leben. Der Ausdruck ist eine Wahrnehmung, kein Datum, und ich lasse ihn beiseite. Was die Zahlen bestätigen, ist nüchterner und genügt: eine kleine Zahl alter Grundvermögen, eher vererbt als erworben, ohne Schulden und ohne Fälligkeit. Ein Eigentümer, der auf Kredit gekauft hat, muss rentabilisieren; ein Eigentümer, der geerbt hat, kann warten. Und Warten war in Luxemburg lange die beste aller Anlagen.

Halten hat mehr eingebracht als Bauen

+136,5 %

Zwischen 2010 und 2021 ist der Preis für Bauland um 136,5 % gestiegen, nach den in der Note 32 übernommenen STATEC-Reihen. Im selben Zeitraum legten die Baukosten um 32,4 % zu und die Preise für Wohnungen im Bau um 107,4 %. Ein Grundstück hat also stärker an Wert gewonnen als die Wohnung, die man darauf hätte bauen können, und viermal so stark, wie das Bauen gekostet hätte. Für einen Eigentümer ohne finanziellen Druck war die Abwägung einfach: nichts tun.

Diese Rente erklärt das Gewicht des Bodens im Endpreis. Laut Note 32 macht das Grundstück in Luxemburg im Schnitt 29,5 % des Preises einer Neubauwohnung aus, in Luxemburg-Stadt 43,8 %. In der Hauptstadt vergütet fast die Hälfte dessen, was ein Käufer zahlt, keinerlei Bauleistung.

Die Korrektur von 2022 bis 2024 hat diese Rente angegriffen, ohne sie aufzuheben. Der Analysebericht Nr. 19 des Observatoire (Oktober 2025) misst einen Rückgang der Baulandpreise um 15 % zwischen 2023 und 2024, auch rund um die Hauptstadt. Die Wohnungen folgten derselben Kurve: Der STATEC-Preisindex fiel zwischen dem dritten Quartal 2022 und dem ersten Quartal 2024 um 16,3 %. Seither Stabilisierung: +0,1 % im Jahr 2025, +1,7 % im Jahresvergleich im ersten Quartal 2026 (Logement en chiffres Nr. 19, März 2026; Analysebericht Nr. 25, Juni 2026). Ein Eigentümer, der sein Grundstück 2010 besaß, behält einen Wertzuwachs von deutlich über 100 %. Der Rückgang hat die neuen Käufer abgekühlt, nicht die alten Eigentümer.

Das Verhalten der Eigentümer von Baulücken, jenen bereits erschlossenen Lücken mitten in bebauten Vierteln, bestätigt das. Sie machen rund ein Drittel des nationalen Potenzials aus und befinden sich zu 75 % in privater Hand. Im Rahmen von Raum+ befragt, schätzen die Gemeinden, dass nur 60 % ihrer Eigentümer bauen oder verkaufen möchten (Observatoire de l'habitat, Analysebericht zu den Eigentümern von Baulücken). Vier von zehn Eigentümern eines baureifen, angeschlossenen Grundstücks zwischen zwei Häusern haben nicht die Absicht, es zu nutzen. Kein physisches, rechtliches oder administratives Hindernis erklärt das.

Eine Grundsteuer, zwanzigmal niedriger als der OECD-Durchschnitt

40 Mio. €

Dass Halten nichts kostet, liegt daran, dass die luxemburgische Grundsteuer auf Einheitswerten von 1941 beruht, die seither nie neu bewertet wurden, was das Regierungsdossier „Eng modern Grondsteier“ selbst einräumt. Die Kanzlei ATOZ hat die Lücke im November 2022 beziffert: Die Grundsteuer bringt allen Gemeinden zusammen rund 40 Millionen Euro pro Jahr ein. Angeglichen an das durchschnittliche Gewicht der Grundsteuern in den OECD-Ländern wären es 806 Millionen. Das Verhältnis ist eins zu zwanzig. Ein leeres Grundstück zu halten, dessen Wert sich in zehn Jahren mehr als verdoppelt hat, kostet jedes Jahr nur eine symbolische Summe.

Die OECD empfiehlt in ihrem Wirtschaftsbericht vom April 2025 nicht nur, diese Steuer anzuheben. Sie verlangt, die Gemeinden zu verpflichten, ungenutzte Baugenehmigungen zu sanktionieren, die zulässige Wohndichte zu erhöhen, die steuerliche Abzugsfähigkeit der Hypothekenzinsen schrittweise abzuschaffen, die die Nachfrage stützt, ohne Angebot zu schaffen, und die Grundstückskäufe öffentlicher sozialer Wohnungsbauträger direkt zu finanzieren. Die von der Regierung am 24. April 2025 veröffentlichte Zusammenfassung übernimmt diese Empfehlungen ohne Kommentar.

Gesetzentwurf 8082: vier Jahre Pendelverfahren, Inkrafttreten gegen 2028

Die Regierung hat durchaus ein Vorhaben. Der 2022 eingebrachte Gesetzentwurf 8082 schafft drei Instrumente: eine reformierte Grundsteuer (IFON) auf Basis aktualisierter Werte, eine Baulandmobilisierungssteuer (IMOB), die leer gelassenes Bauland trifft, und eine Steuer auf nicht bewohnte Wohnungen (INOL). Sein Werdegang fasst die Schwierigkeit des Themas zusammen.

• 2022: Einbringung des Gesetzentwurfs 8082 in der Abgeordnetenkammer.
• Gutachten des Staatsrats: 22 formelle Einwände, eine ungewöhnliche Zahl für einen einzigen Text.
• Juli 2025: Aufspaltung im Ausschuss. Der Teil Grundsteuer und IMOB wird zum Entwurf 8082A; der Teil leerstehende Wohnungen (INOL) wird abgetrennt.
• 12. November 2025: Regierungsamendements, darunter die Befreiung von Flächen, die bestehenden landwirtschaftlichen oder weinbaulichen Tätigkeiten dienen.
• 3. Februar 2026: neues Gutachten des Staatsrats.
• 2. Juli 2026: Der Text ist weiterhin im Ausschuss, ohne Abstimmung im Plenum. Das Inkrafttreten wird für etwa 2028 ins Auge gefasst.

Der IMOB-Tarif ist zeitlich progressiv, und genau daran lässt sich sein Ehrgeiz messen. Das bei der Vorstellung des Textes verbreitete Beispiel betrifft ein Grundstück von sechs Ar in Mersch.

Haltedauer des leeren Grundstücks	Jährliche IMOB
Jahre 1 bis 5	0 €
Nach 5 Jahren	260 €
Nach 11 Jahren	3.900 €
Nach 16 Jahren	12.900 €
Ab 20 Jahren	23.200 €

Fünf Jahre lang ist nichts fällig. Die erste spürbare Jahresrate kommt erst nach elf Jahren. Tritt der Text wie vorgesehen 2028 in Kraft und beginnt die Zählung mit diesem Datum, zahlt kein Eigentümer vor 2033 einen Euro, und der Tarif erreicht seine volle Wirkung erst Mitte der 2040er-Jahre. Meine Arbeitsnotizen nannten einen ersten Steuerbescheid 2030 und den vollen Satz 2035; kein offizielles Dokument bestätigt diesen Zeitplan. In jedem Fall kann ein heute geerbtes Grundstück ein weiteres Jahrzehnt folgenlos leer bleiben.

Die Befreiungen sind die andere Schwachstelle. Das Regierungsamendement vom 12. November 2025 befreit Flächen, die im ersten Steuerjahr bestehenden landwirtschaftlichen oder weinbaulichen Tätigkeiten dienen, von IFON und IMOB, außerhalb der für die Landesplanung besonders bedeutsamen Ortschaften. Improof.lu (April 2025, dann März 2026) sieht darin eine gravierende Lücke: Ein erheblicher Teil des leeren Baulands wird genau landwirtschaftlich genutzt, und dieser Teil bliebe von der Steuer verschont, solange die Bewirtschaftung andauert. Eine einmal im Jahr gemähte Wiese bleibt eine Wiese. Der Think Tank hält zudem die Progression des Textes angesichts der aufgelaufenen Rente für unzureichend. Diese Kritik beruht auf einer Lesart des Textes, nicht auf einer offiziellen Bewertung; ich habe keine öffentliche Bezifferung des Anteils am Potenzial gefunden, der befreit wäre.

Was blockiert, und für wen

Die Stiftung IDEA hat die Optionen im März 2026 in einer von LesFrontaliers.lu aufgegriffenen Analyse zusammengefasst. Eine Baupflicht gilt als politisch zu riskant. Enteignen wäre bei den heutigen Bodenpreisen zu teuer. Die Grundsteuer ist unpopulär. Verdichtung wird von den Anwohnern bekämpft, nach einem Reflex, den angelsächsische Stadtplaner BANANA nennen, „Build Absolutely Nothing Anywhere Near Anything“. Jeder Hebel existiert; jeder trifft eine Gruppe, die wählt.

Auch die Bauträger haben kein Interesse an einem Angebotsschock. Fünf von ihnen halten Reserven von jeweils rund 500 Millionen Euro (Improof.lu, April 2025). Schnell und viel zu bauen würde die Verkaufspreise der Wohnungen senken und damit zwangsläufig den Wert der verbleibenden Reserven. Das optimale Tempo für einen Baulandhalter ist jenes, das die Preise hält, und das ist nicht jenes, das den vom Observatoire de l'habitat ermittelten theoretischen Bedarf von 6 000 Wohnungen pro Jahr deckt. Überall, wo massiv gebaut wurde, sind die Mieten gesunken oder haben aufgehört zu steigen; genau das will ein Baulandhalter vermeiden.

Bleibt die Wählerschaft. Meine Notizen sprachen von „80 % Eigentümern“; die Zahl ist falsch. Eurostat (EU-SILC, Indikator ilc_lvho02) misst für 2024 63,5 % Haushalte, die ihre Wohnung besitzen, gegenüber 72,4 % im Jahr 2022, ein Einbruch, der wahrscheinlich eher auf einen Bruch in der Zeitreihe als auf einen tatsächlichen Umschwung zurückgeht. Selbst bei 63,5 % besitzt eine klare Mehrheit der ansässigen Haushalte eine Wohnung, deren Wert von der Knappheit abhängt. Eine Regierung, die die Preise ernsthaft senken würde, würde das Vermögen von fast zwei von drei Wählern schmälern. Die Grenzgänger, die rund 47 % der abhängig Beschäftigten stellen (STATEC, erstes Quartal 2026) und als Erste vom Markt ausgeschlossen sind, wählen bei den Parlamentswahlen nicht mit. Die Wahlarithmetik neigt nicht zum Angebot.

Der Befund ist nicht neu. 2012 hatte der damalige Premierminister ihn unverblümt formuliert.

Ist es wirklich nötig, dass diejenigen, die Grundstücke besitzen, denen, die sie brauchen, bis zum letzten Tropfen Blut aussaugen?

Vierzehn Jahre später ist die Grundsteuer unverändert, der Entwurf, der sie reformieren sollte, liegt im Ausschuss, und die leeren Grundstücke von 2012 sind zum größten Teil noch immer leer.

Eine Knappheit, die denen nützt, die sie beheben könnten

Luxemburg hat kein Flächenproblem. Es hat ein Eigentümerproblem. 4 294 Hektar Bauland, laut Observatoire zu 85 % ohne physisches oder rechtliches Hindernis mobilisierbar, genug für bis zu 161 500 Wohnungen laut LISER, werden im Wesentlichen von einigen tausend Personen und einigen Dutzend Gesellschaften gehalten, die keinen wirtschaftlichen Grund haben, sich davon zu trennen. Die Steuerpolitik bestärkt sie darin. Die Reform, die sie dazu zwingen sollte, tritt nicht vor 2028 in Kraft, greift nicht vor Mitte der 2030er-Jahre, und ihre Befreiungen schmälern ihre Reichweite. Die Wohnungskrise ist kein geografisches Schicksal; sie ist das Ergebnis eines Gleichgewichts, in dem jeder Akteur, der sie lösen könnte, ein Interesse daran hat, dass sie andauert.

Für alle, die heute eine Wohnung suchen, heißt das, dass das Angebot mittelfristig knapp bleibt und Preisbewegungen aus den Zinszyklen kommen werden, nicht aus einer Bauwelle. Was ich in den Daten von Immovalu sehe, 33.749 Verkaufsanzeigen und einen geforderten Medianpreis von 845.000 €, ist ein Markt, der Anzeige für Anzeige neu verhandelt wird. Die Chancen entstehen aus Verkäufern unter Zeitdruck, nicht aus einem entspannten Markt, und die Seite Städte zeigt Gemeinde für Gemeinde, wo der Abstand zwischen geforderten Preisen und erwarteten Werten am größten ist.